IL GARANTE PER L’INFANZIA E L’ADOLESCENZA DELLA REGIONE CALABRIA (legge regione Calabria n, 28 del 12 novembre 2004)
Sommario: 1.Alcuni casi di violazioni di diritti minorili calabresi: minori appartenenti a famiglie di mafia e indottrinamento mafioso, violazioni di diritti minorili accertati al CARA di Isola Capo Rizzuto nei confronti di M.S.N.A e donne in gravidanza o con minori al seguito. – 2. The best interest of the child. -3.Accessibilità concreta dei diritti minorili. -4. Il garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza
di Marilina Intrieri
La Regione Calabria, esercitando le proprie prerogative legislative, ha istituito il 12 novembre 2004,con legge n, 28, la figura di garanzia per l’infanzia e l’adolescenza, recependo così le sollecitazioni derivanti dalla normativa internazionale.
In quel periodo l’Italia era ancora priva di una Legislazione Nazionale per l’istituzione di un Garante nazionale che avvenne poi con legge 12 luglio 2011, n.112.
La prima Autorità Garante per l’infanzia e adolescenza della Regione Calabria, con decreto del Presidente del Consiglio Regionale del 23 dicembre 2010, è stata l’On. prof.ssa Marilina Intrieri Filippelli, docente, giornalista pubblicista, direttore responsabile della rivista scientifica in diritto di famiglia di AdMaiora, autrice e curatrice di molteplici testi scientifici in tema di diritti. Deputata al Parlamento nella XV Legislatura, è stata prima firmataria, nel 2006, del progetto di legge per l’istituzione del Garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, già da Consigliere Regionale in Calabria nel 1999 propose l’istituzione di tale figura di garanzia.
Il Garante per l’infanzia della regione Calabria esercita le funzioni tipiche delle Autorità indipendenti, La sua funzione è quella di difendere e proteggere i diritti dei minori anche innanzi ad altri organi dello Stato. Gli obiettivi e i caratteri dell’Autority nel quadro dell’ordinamento regionale del Paese ,al fine di rendere più compiuto e concreto il sistema di tutela richiesto e proclamato dalle convenzioni internazionali, sono quelli di promuovere il benessere e i diritti del minore, garantirne l’esercizio attraverso forme di cura, protezione e tutela ”miti” ma efficaci. Il principio di garanzia connesso alla figura del garante si concreta attraverso atti e processi di protezione e tutela secondo forme e criteri pre / meta giurisdizionali, orientati al principio di effettività e garanzia, distinti sia dall’alta funzione di garanzia in capo alla Corte Costituzionale in materia di conformità delle norme di legge, sia dal ruolo di garanzia e dei legalità delle varie giurisdizioni (Tribunali e Procure per i minorenni) sia di quello di organi amministrativi e contabili preposti a controlli e ispezioni. La garanzia in cui si sostanzia la funzione dell’Autority dei minori è quella orientata a. promuovere e agevolare l’esercizio di diritti e di capacità di cui la persona del minore è già titolare, specialmente quando sono in corso procedimenti volti alla sua tutela.
L’utilità di tale tipo di operatività indirizzata al dialogo e alla collaborazione appare particolarmente significativa in alcuni ambiti del lavoro per la cura e la protezione dell’infanzia.
Si tratta di ambiti e settori che sono contraddistinti da condizioni di abbandono, trascuratezza, maltrattamento, abuso , incuria, incapacità di esercizio delle responsabilità genitoriali e che sono suscettibili di determinare disagio, sofferenza, rischio, pregiudizio di danno per il minore e che perciò possono richiedere interventi di cura, protezione, rappresentanza e tutelai ma contigui.
Sono campi di attività in cui emergono le criticità nei procedimenti di cura, di protezione e di tutela,le difficoltà nel lavoro di relazione e nei processi di interpretazione dei ruoli e delle norme.
Sono settori e ambiti in cui vengono a confrontarsi due mondi facenti capo a poteri distinti ma contigui( quello della giurisdizione e quello della amministrazione ), due distinte caratterizzazioni tecnico -professionali ( quella sociale e quella legale), due diversi criteri di azione ( principio di beneficità e principio di legalità), due diversi approcci all’azione ( costruzione del consenso informato e atto imperativo e della giurisdizione).
Ambiti in cui si esplicita l’attitudine del Garante per l’infanzia di facilitare l’assunzione di capacità e responsabilità con atteggiamenti improntati a spirito di sussidiarietà, collaborazione ed amicizia, quando si tratta di venire incontro alle aspettative del minore, ma anche di fermezza, autorità e decisione, quando si tratta di prevenire o riparare un pregiudizio esercitando l’arma della denuncia e della segnalazione.
Il Garante è perciò la figura che si inserisce nel sistema di protezione dei minori, tra tutela giudiziaria (sistema della giustizia minorile) e tutela amministrativa (sistema dei servizi sociosanitari),la prima di competenza statale rappresentata dai tribunali per i minorenni e dalle autorità giudiziarie competenti in materia di minori, la seconda di competenza delle regioni che, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, hanno potestà legislativa esclusiva nella materia.
Il garante per l’infanzia è “una istituzione che promuove una tutela non conflittuale dei diritti della persona, esercitando quel magistero della persuasione (promozione, vigilanza, tutela,
segnalazione) che sta al limite fra il principio di legalità e quello di beneficità”.
Il Garante regionale in Calabria,istituito attraverso una legislazione regionale ad hoc in forma monocratica, si propone come organo che facilita, incoraggia e sostiene l’esercizio del diritto dei bambini, rendendone socialmente visibile la soggettività e le esigenze, con spiccate caratteristiche di autonomia ed indipendenza, senza essere sottoposto ad alcuna forma di controllo gerarchico o funzionale da parte delle autorità politiche della regione di appartenenza, viene nominato tra persone con comprovata esperienza decennale nell’ambito dei diritti e delle politiche educative e sociosanitarie, dura per l’intera legislatura ed è rinnovabile una sola volta.
Al fine di meglio tutelarne l’autonomia sostanziale, l’Authority è incompatibile sia con altri incarichi istituzionali, burocratici o professionali.
Il Children’s Ombudsman, agendo direttamente sul territorio e conoscendo bene il contesto socioculturale nel quale i minori sviluppano la propria personalità, ha la possibilità di conoscere le concrete e specifiche problematiche presenti nella regione e interagire e lavorare direttamente, non solo con tutte le istituzioni e organizzazioni presenti a livello locale, ma anche strutturale, in organi monocratici.
Il garante regionale è udito dagli organismi legislativi regionali e nazionali competenti.
I compiti assegnati dalla egge regionale della Calabria al garante sono fondamentali: ha il compito di segnalare la lesione di diritti dei minori compiere osservazioni sull’attività svolta e sulle problematiche riscontrate; formulare suggerimenti sulle attività da intraprendere per la rimozione degli ostacoli posti all’esercizio dei diritti dei minori o alla loro violazione; esperire funzioni di promozione della tutela dell’infanzia, compiti di vigilanza, sollecitazione, promozione; esprimere proposte e rilievi su atti normativi e di indirizzo. – per far cessare, segnala alla procura della Repubblica presso il tribunale per i minorenni situazioni di disagio delle persone di minore età ed alla procura della Repubblica competente abusi che abbiano rilevanza penale e per i quali possano essere adottate iniziative di competenza della procura medesima; può formulare osservazioni e proposte per la prevenzione e il contrasto degli abusi sull’infanzia sull’adolescenza in relazione alle disposizioni delle leggi in materia di “tratta delle persone”, “lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini”, “pedo-pornografia anche a mezzo internet”, “rischi di espianto di organi e di mutilazione genitale femminile”, con disposizioni concernenti la prevenzione e il divieto di dette pratiche.
Per effetto del combinato disposto degli artt. 3 e 12 della Convenzione di New York, che costituisce la Magna Carta dei diritti dell’infanzia, l’interesse all’ascolto, cioè quella possibilità del minore di essere sentito per ogni questione che lo interessa perché sia presa in considerazione, si pone come elemento centrale nell’attività del garante regionale, venendo a configurarsi diversamente a seconda della varietà delle situazioni locali e dei contesti territoriali.
Rilevante appare, inoltre, l’attività del garante regionale nella funzione di reperimento, selezione e formazione di tutori volontari, allo scopo di garantire ai minori privi di genitori o di genitori esercenti la potestà, cura ed assistenza e di dare rappresentanza ai loro interessi.
In tale peculiare funzione il garante regionale viene a porsi in una prospettiva moderna ed avanzata, così come prefigurata ed auspicata dalla Convenzione di Strasburgo (artt. 3, 9 e 10).
Rispetto alla normativa codicistica ed alla prassi in atto, in cui è prevalsa, in ordine alla tutela legale del minore, una concezione patrimonialistica dei suoi diritti, comincia a realizzarsi il salto di qualità verso una weltanschauung dell’infanzia, fondata sui diritti dei bambini, prima non considerati, quelli cioè della personalità e relazionali.
E su questo terreno il garante regionale in Calabria si atteggia come istituzione orientata a promuovere l’assistenza e la rappresentanza del minore superando la tradizionale impostazione che affida alla giurisdizione minorile sia la funzione strettamente giudiziaria che quella di protezione.
lI garante regionale, pertanto, interponendosi con autonomo e specifico ruolo, tra la giustizia minorile ed i servizi sociosanitari, si propone come organo che facilita, incoraggia sostiene l’esercizio dei diritti dei bambini, rendendone socialmente visibili la soggettività e le esigenze.
L’Ombudsman quindi è un’Autorità di Garanzia dotata dei cc.dd. strumenti leggeri della P.A.; volta a rendere certi e meglio fruibili, nel contesto regionale, i diritti riconosciuti ai minori.
È da rilevare che la fruibilità dei diritti dei fanciulli si scontra talune volte, troppe,con elementi concreti – che incidono sulla reale attuazione dei diritti – quali i bisogni concretamente rilevati o, in assenza di dati di rilevamento, comunque presenti sul territorio e le capacità finanziarie, politiche e amministrative – anche di organizzazione – presenti nella Regione e in tutti gli organi periferici dello Stato.
Gli strumenti offerti dall’ordinamento al Garante dell’infanzia della Calabria dall’art. 2 della L.R. 28/2004 corrispondono, in linea generale e con le dovute differenze dipendenti dalle singole competenze, agli strumenti offerti alle omologhe figure nelle altre regioni e al Garante Nazionale per l’infanzia e l’adolescenza.
A rafforzare l’attività dei garanti regionali dell’infanzia già operanti, alcuni dei sin dalla fine degli anni 80 del secolo scorso, è intervenuta la legge n.112/2011 istitutiva del Garante nazionale.
Pur nel rispetto dell’autonomia e della indipendenza prevista dalle rispettive leggi regionali per ciascuna autority territoriale, le stesse trovano nel Garante nazionale un efficace interlocutore, a cui indirizzare le segnalazioni concernenti fattori di rischio e violazioni di diritti dei minori riscontrati nel diretto rapporto con il territorio.
ALCUNI CASI CALABRESI:
1) LA TUTELA DI MINORI APPARTENENTI A FAMIGLIE DELLA CRIMINALITA’ ORGANIZZATA IN CASO DI PREGIUDIZIO.
2) Molteplici segnalazioni del Garante Marilina Intrieri in Calabria, svolte tra il 2012 e il 2016, ha riguardato provvedimenti ablativi o limitativi della responsabilità genitoriale a tutela di minori appartenenti a famiglie della criminalità organizzata , assunti dal tribunale per i minorenni di Reggio Calabria nei casi in cui c’era p0regiudizio derivante dal rischio di indottrinamento mafioso da parte di famigliari.
Era settembre del 2012 quando sulla stampa nazionale venne riportata con clamore la notizia di alcuni provvedimenti ex art 330 en 333 c.c assunti dal Tribunale per i minorenni di Reggio Calabria nei confronti di alcuni minori appartenenti a famiglie di ‘ndrangheta a tutela del loro benessere psicofisico. Si avviò un dibattito che rischiava di divenire fuorviante e contrario agli interessi di quei minori. Dinnanzi a quanti sostenevano che il diritto a vivere nella famiglia d’origine di quei minori, nel bilanciamento degli interessi, fosse prioritario rispetto a quello alla educazione e al benessere psicofisico nei casi in cui era concreto il rischio di indottrinamento alla mafia, il Garante Marilina Intrieri con una segnalazione alle piu alte cariche dello Stato,della Regione, del sistema giudiziario, della rete di promozione minorile evidenzio’ che per il dovere assunto dalla Repubblica di agire nel superiore interesse del minore,il dovere genitoriale era di educare la prole (art 30Cost) tenendo conto delle capacita e delle inclinazioni naturali (art 147 c.c.)nello spirito degli ideali proclamati nella carta delle nazioni unite, cioè dovere- di trasmettere ai propri figli i valori volti ad una sana crescita anche dal punto di vista morale e psichico e nel caso in cui i genitori aderendo alla criminalità organizzata educhino i figli alla illegalità si determina violazione dei doveri genitoriali. Tale violazione genitoriale se genera nel minore adesione alla criminalità produce un pregiudizio minorile. La limitazione o la decadenza della potesta genitoriale si pone non come misura sanzionatoria del comportamento del genitore ma mezzo di tutela del minore da un pregiudizio che possa ledere lo sviluppo della sua personalità conformemente al principio di best interest del minore, una possibilita offerta dall’ordinamento ai minori di ricevere aiuto da quanti si rendono disponibili all’affidamento etero familiare con possibilità del rientro nella famiglia di origine quando avrà curato la patologia e sara in grado di non indurre il minore alla vita criminale. Su tale orientamento giurisprudenziale il Garante Intrieri ha promosso un seminario in Senato con i rappresentanti, del Governo , della Regione, delle Autorità giudiziarie e una pubblicazione scientifica dal titolo “ Indottrinamento mafioso e responsabilità genitoriale” autore Michele Filippelli, AdMaiora edizioni 2016.
VIOLAZIONE DI DIRITTI MINORILI AL C.A.R.A DI ISOLA CAPO. RIZZUTO NEI COPNFRONTIO DI M.S.N.A.
Era il 2013 quando il garante Intrieri, a seguito di accesso effettuato nel centro di prima accoglienza calabrese in localita’ Sant’ Anna di Isola Capo Rizzuto con un medico pediatra, una mediatrice linguistica, un dirigente dell’asp, rappresentanti della prefettura ha rilevato plurime violazioni di diritti dei minori stranieri non accompagnati (MSNA) e di donne straniere gestanti e madri con minori al seguito che giungevano con gli sbarchi sulle coste calabresi. In particolare accertò che:
· il livello assistenziale rilevato nella parte del C.A.R.A. in cui sono presenti minori è del tutto assente, in quanto non vengono offerte in modo attivo quelle prestazioni – sia durante la gravidanza che in età evolutiva – che invece vengono quotidianamente effettuate dai dipartimenti materno-infantile e dai consultori familiare in tutta la Regione Calabria.
· Le madri ospiti dei minori hanno lamentato che i minori, anche di età neonatale, non hanno ricevuto – pur in presenza di sintomatologia e, comunque, nonostante la richiesta effettuata dalla genitrice – alcuna visita pediatrica da quando sono presenti nel centro.
· Alcune gestanti, tra cui una con gravidanza a rischio per età della madre, hanno lamentato di non aver mai ricevuto, nei tre mesi di permanenza nel centro, alcuna visita ostetrico-ginecologica e di non aver avuto accesso ad accertamenti diagnostici strumentali e di laboratorio, di non avere avuto alcuna visita per il percorso nascita.
· I minori non sono stati sottoposti ai cicli vaccinali previsti dal terzo mese di età.
· E’ stato, inoltre, lamentata la scarsità del cibo fornito sia alle gestanti sia ai minori.
· Totale assenza di assistenza all’alimentazione dei minori, assenza di un pediatra che monitori nei neonati lo stato di accrescimento, nutrizionale e presenza di semeiotica silente.
· Il latte, alimento indispensabile in tenera età evolutiva, non risulta essere fornito tutti i giorni.
· L’unica acqua potabile a disposizione dei minori non appare conforme alle esigenze degli stessi poiché con colorazione alterata e con forte odore e sapore di cloro.
· I minori non sono stati mai visitati dai servizi e dai mediatori del centro.
· E’ stata rilevata commistione nelle stanze abitate da minorenni di sesso femminile e maschi adulti non appartenenti al proprio nucleo familiare.
· L’ambiente medesimo è risultato inidoneo per i seguenti motivi:
1. Insalubre a causa di evidenti macchie di umidità, anomalie all’impianto elettrico, materassi presenti sul pavimento, carenza di lenzuola e di arredi indispensabili.
2. Il cibo, stante l’assenza di una sala dove poter mangiare, viene consumato dagli ospiti nelle stanze adibite al pernottamento direttamente sui letti.
E’ evidente che ai minori presenti c/o i C.A.R.A. debbono essere garantiti i diritti consacrati dalla Convenzione di New York ratificata e resa esecutiva in Italia con Legge 27 maggio 1991, n.176.
Indiscusso che, così come previsto dalla medesima Convenzione, la tutela dei diritti consacrati dalla Convenzione di New York si estenda anche alla vita intrauterina, si evidenzia che detti diritti minorili dei piccoli ospiti del C.A.R.A. – quali quelli alla salute, sicurezza e dignità – sono risultati violati.
A ciò si aggiunga che è stato fatto espresso divieto al pediatra di espletare le visite domiciliari, così come richiesto dalle madri dei minori che ancora non hanno ricevuto alcuna visita pediatrica.
Appare dunque necessario far cessare i comportamenti posti in essere all’interno del C.A.R.A. Sant’Anna in violazione dei diritti – alcuni dei quali appartenenti al genus dei diritti umani – minorili.
Per quanto sopra esposto si sollecita un solerte intervento delle Autorità destinatarie della presente.
La vicenda fu portata a conoscenza del Parlamento con interrogazione parlamentare a firma senatrice Silvana Amati e audizioni del garante nelle commissioni bicamerale diritti umani e infanzia mentre in corso vi era un tentativo di delegittimare l’operato dell’Autority su stampa e i mass media accusandola falsamente di essersi rifiutata di fare controlli nel CARA non essendo stata appellata col titolo di Onorevole da un funzionario della prefettura mentre invece i suoi accessi con i suoi consulenti venivano ostacolati dagli uffici prefettizi i quali si opponevano al libero diritto di accesso al centro -che l’Autority aveva- ritardando cosi i sopralluoghi– cui seguivano molteplici segnalazioni di gravi violazioni. Tali segnalazioni di violazioni dei diritti minorili a tutti gli organi dello Stato contribuirono a squarciare le coperture di cui sino a quel momento il centro godeva che fu poi commissariato e i gestori poi sottoposti a processo di mafia denominato “Jonny” subirono condanne esemplari essendo state accertate le mani della ‘ndrangheta?” sul CARA.
THE BEST INTEREST OF THE CHILD
La Convenzione di New York costituisce un punto saliente nel processo di evoluzione della sensibilità giuridica nei confronti dei minori; ciò anche in relazione al mutamento del pensiero giuridico sui destinatari delle norme.
I minori, infatti, non sono più destinatari indiretti delle norme emanate dagli adulti (anch’essi in senso lato adulti di riferimento perché espressione dell’agire – attraverso il potere normativo – della Repubblica democratica – luogo fisico, ma anche centro di principi e relazioni i ruoli – dove i minori sono chiamati a realizzare la propria persona), ma destinatari diretti delle politiche pubbliche che, in ogni atto, debbono avere riguardo a ciò che la giurisprudenza e la dottrina europea hanno definito come the best interest of the child, cioè l’interesse preminente del fanciullo.
Al fine di poter realmente attuare il superiore interesse dei minori in ogni atto che viene emanato nel nostro Stato al riguardo, è necessario che sia attuato l’inscindibile principio di un coinvolgimento del minore in ogni atto che lo riguardi (non solo nei procedimenti) e dunque un suo ascolto.
Il best interest è realizzato solo se i soggetti che agiscono per promuovere, realizzare e garantire i minori agiscono con il contributo e in costante dialogo con i destinatari stessi dei provvedimenti, cioè con i minori, che non divengono destinatari delle norme a tutela della loro persona, ma compartecipi delle stesse.
Occorre ricordare che le convenzioni internazionali relative alla sottrazione dei minori hanno riconosciuto per prime la necessità di dare ascolto al minore.
La legge n.64/1994, nel recepire convenzioni europee sui minori, evidenzia la necessità di ascoltare il minore: siamo ancora in una fase embrionale del diritto de quo, la norma, infatti, utilizza il verbo “sentire” anziché “ascoltare”.
È evidente la diversità, non solo linguistica, tra i due termini: dove il termine ascolto si riferisce ad un’attività di attenzione e comprensione del minore, avendo riguardo non solo alle parole che esprime, ma anche ai suoi gesti, ai suoi disagi; mentre il termine sentire si concretizza in un mero atto di recezione.
Un ulteriore punto di riferimento normativo è rinvenibile nell’art. 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nella quale si statuisce che i minori “possono esprimere liberamente la propria opinione; questa viene presa in considerazione sulle questioni che li riguardano, in funzione della loro età e della loro maturità”.
L’ascolto, dunque, anche per il legislatore europeo, risulta funzionale alla tutela dei diritti del minore ed è, pertanto, legato al suo best interest.
Orbene, questo punto apparentemente lapalissiano esige, in realtà, un momento di riflessione poiché troppo spesso, in tempi recenti l’attività di Garante si è scontrata con violazioni, abusi od erronee interpretazioni di tali due principi.
A mero titolo esemplificativo l’attività ha rilevato che :
-alcuni precetti indirizzati ai minori non prevedono un loro coinvolgimento che tenga conto anche delle loro difficoltà, opinioni, interessi ed esigenze e che sono dunque etero imposti;
– previsioni di voci in bilancio che tutto appaiono fuorché l’espressione della ricerca del best interest of children;
– magistrati che tentano di ascoltare i minori, ma sono privi di aule adeguate dove poter realizzare del vero ascolto e non limitarsi formalmente a sentire i nostri minorenni, in alcuni casi addirittura in aule bunker;
– comuni privi di assistenti sociali.
Poiché l’utilizzo del criterio dell’interesse del minore conduce nel nostro ordinamento ad affidare al giudice la valutazione di tale interesse.,appare evidente che ci si è trovati di fronte ad una vera e propria scissione – peraltro inevitabile – tra il soggetto portatore di questo interesse, cioè il minore, e il soggetto cui ne è affidata la valutazione, cioè il giudice.
Risulta, inoltre, fondamentale e quasi imprescindibile, ai fini di un corretto ascolto del minore, individuare le diverse situazioni in cui si verifica la non coincidenza tra la volontà del minore e il suo interesse.
Tale mancata corrispondenza, infatti, può dipendere in primo luogo da fattori naturali, legati all’età oppure alla salute mentale o ai disturbi psicologici, fattori che determinano una mancata maturità e idoneità decisionale e di discernimento del minore.
A tale proposito è stato evidenziato in dottrina che, almeno tendenzialmente, l’identità tra “interesse” e “volere” del minore, debba essere affermata mano a mano che al minore venga riconosciuta una maturità idonea a porlo nelle condizioni di poter valutare i propri interessi.
Ne consegue che l’ascolto del minore non mira a fargli svolgere un ruolo “attivo” al fine di realizzarne gli interessi, bensì a conoscerne i bisogni e la percezione degli stessi.
Ciò è di grande rilevanza e il magistrato giudicante non può prescinderne anche per evitare che una decisione etero imposta – che prescinda dalle specificità del caso concreto e dal modo in cui il singolo minore “vive” la propria situazione e percepisce le situazioni che lo riguardano – possa aggravare ulteriormente la situazione del minore e l’impatto che su di lui avrà la decisione giudiziale e la sua esecuzione.
Da quanto ora sottolineato, risulta evidente il diritto del minore non solo ad essere ascoltato, ma anche ad essere partecipe nei giudizi che lo riguardano.
ACCESSIBILITA CONCRETA DEI DIRITTI MINORILI
Il processo di continua emersione della persona del minore ha prodotto il graduale riconoscimento di una serie di diritti minorili tra loro diversificati e spesso complementari il cui riconoscimento delinea sempre più un minore che prima e soprattutto è una “persona”.
La diversificazione e poliedricità dei diritti minorili è fondata non solo sulla diversità dei periodi in cui tali diritti sono stati di riconosciuti (ad esempio i c.d. diritti della terza generazione), o sulla fonte – sia essa nazionale o internazionale (anche perché spesso le fonti di tutela e/o di riconoscimento sono duplici, come ad esempio nel caso del diritto al nome che, nel nostro ordinamento, trova il suo fondamento sia all’art. 7 della convenzione di New York, sia all’art. 6 del codice civile) – ma, e soprattutto, in funzione del bene protetto.
L’appartenenza di un diritto ad una categoria, piuttosto che ad un’altra, incide – come vedremo in seguito – ai fini della concreta accessibilità del diritto, anche in relazione al territorio nel quale il diritto de quo deve concretamente realizzarsi.
La dogmatica tradizionale, come è noto, suole suddividere i diritti riconosciuti ai minori nella tripartizione: diritti a tutela della persona, diritti relazionali e diritti sociali.
Appare opportuno soffermarsi, seppur brevemente, su queste tre categorie per agevolare il successivo esame dell’attività di segnalazione compiuta dai Garanti per l’infanzia e adolescenza.
Si tratta di diritti afferenti alla categoria dei diritti umani che ricevono tutela e riconoscimento sia nazionale sia internazionale e si sostanziano nell’essenziale ed ampio diritto riconosciuto ad ogni uomo, e dunque (con maggiori forme di cura e protezione) anche ad ogni minore, di esistere.
Appartengono ed essi, si è detto, quelli di tutela della persona in sé (vita, salute, libertà, identità etc.), quelli relazionali che afferiscono ai rapporti nei quali il minore si forma e svolge la sua personalità ed in fine i cc.dd. diritti sociali assicurati dal sistema socio sanitario e dalla scuola essenziali per consentire lo sviluppo della persona del minore.
L’esperienza sul territorio ci mostra come, pur trattandosi di diritti riconosciuti dall’ordinamento come autonomi, perfetti ed azionabili, di diritti consacrati in diverse fonti normative (in alcuni casi, si è visto, addirittura duplice), non sempre risultano accessibili ai minori.
Compito di queste Autorità regionali è la costante verifica, a oltre 20 anni dalla sua ratifica, della concreta possibilità di esercizio di detti diritti a tutti i minori, e, dunque, dell’effettiva attuazione e applicazione della Convenzione di New York nel territorio di competenza.
Per esigenze di vario genere, però, anche di tipo economico e personale, tali diritti – che vengono dati per scontati e acquisiti – non sono, di fatto, esercitabili dai minori.
Troppo spesso, ancora, tali diritti, a causa di una carenza di fondi o di mancata previsione in bilancio delle relative voci di spesa, vengono compromesso o schiacciati e comunque vanificati, sì che da diritti soggettivi perfetti affievoliscono spesso a semplici interessi.
Le Autorità regionali hanno il compito di dar voce a tutti quei minori che pur vedendo inibiti, parzialmente sottratti o erroneamente riconosciuti i loro diritti, non sono in grado autonomamente di rivendicarli.
Per tali motivi non può sottacersi un dato della realtà di grande rilevanza relativo ai minori stranieri.
Si tratta di garantire e tutelare minori appartenenti ad una minoranza e, dunque, garantire loro – anche se entrati irregolarmente nel territorio italiano – non solo tutti i diritti che lo Stato riconosce ai minori di età, ma anche il loro diritto alla propria identità culturale, alle tradizioni e quanto altro consente il riconoscimento del sé nel gruppo sociale di appartenenza e/o di origine.
È tale riconoscimento della tradizione e della cultura altrui – indirizzato al superiore interesse minorile – che ha spinto gli Stati parti a riconoscere istituti di protezione minorile per lo più sconosciuti alle nostre realtà giuridiche europee (sia di civil law che di common law) quali la kafal.
Tale aspetto è di grande rilievo soprattutto per un paese come l’Italia, che – pur non vivendo un fenomeno immigratorio pari a quello della Germania – è geograficamente e storicamente in contatto, immediato e costante, con le popolazioni islamiche che, affacciandosi come noi sul bacino mediterraneo, finiscono per essere compartecipi di una koinè culturale mediterranea e ciò non può essere ignorato, soprattutto quando ci troviamo di fronte all’esigenza fondamentale di tutelare i minori.
Il GARANTE NAZIONALE PER L’INFANZIA E L’ADOLESCENZA
Con l’istituzione del Garante nazionale (legge 12 luglio 2011, n.112) l’Italia ha finalmente recepito le diverse raccomandazioni in precedenza evidenziate, compiendo ulteriori passi in avanti verso una completa e sostanziale recezione delle Convenzioni internazionali: un evento che avvicina il nostro Paese, nella comune attività di riconoscimento, promozione e rispetto dei diritti dei minori, agli altri 21 paesi europei dotati dell’Ombudsman nazionale.
Nell’ambito dei poteri conferiti dall’art. 44 della Convenzione di New York, il Comitato sui diritti dell’infanzia, in riscontro al Rapporto periodico presentato dallo Stato italiano il 21marzo 2000 – e già precedentemente la Convenzione di New York e la Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei minori di Strasburgo – aveva evidenziato la necessita di una istituzione nazionale indipendente per la tutela dei minori.
Il Comitato sui diritti dell’infanzia nelle relazioni conclusive 2003, infatti, pur riconoscendo l’importanza dell’istituzione della Commissione parlamentare per l’infanzia e dell’Osservatorio nazionale per l’infanzia, “prende nota dell’istituzione di Uffici del difensore pubblico per l’infanzia in quattro Regioni e degli sforzi compiuti affinchè venga istituito un garante per l’infanzia a livello nazionale (tra cui i disegni di legge in discussione in Parlamento), ma esprime preoccupazione per la mancanza di un meccanismo centrale indipendente per il controllo dell’applicazione della Convenzione, incaricato di ricevere e indirizzare ai livelli regionali e nazionali le denunce individuali di bambini. Il Comitato raccomanda che lo Stato parte completi i suoi sforzi per istituire un garante nazionale indipendente per l’infanzia”.
Ma è solo con la legge 12 luglio 2011, n.112 che l’Italia istituisce il Garante nazionale per l’infanzia e adolescenza, organo monocratico con poteri autonomi di organizzazione, indipendenza amministrativa e senza vincoli di subordinazione gerarchica al Garante nazionale sono assegnate funzioni di promozione, collaborazione, garanzia, oltre a competenze consultive, di proposta, informazione ed ascolto dei minori.
Con la legge istitutiva (n.112/2011) e con la pedissequa nomina del Garante, effettuata dai Presidenti della Camera e del Senato della Repubblica in data 29 novembre 2011 si ottemperava al dettato costituzionale[1], nonché alle richieste del Comitato sui diritti dell’infanzia ed alla Convenzioni internazionali che reiteratamente ne sollecitavano la introduzione.
L’Autorità garante è un organo monocratico, di durata quadriennale rinnovabile una sola volta, con poteri autonomi di organizzazione, con indipendenza amministrativa e senza vincolo di subordinazione gerarchica ed scelto tra persone di notoria indipendenza, di indiscussa moralità e di specifiche e comprovate professionalità, competenza ed esperienza nel campo dei diritti delle persone di minore età (artt. 1 e 2).
Le competenze del Garante, specificatamente contemplate nell’art.3, sono le seguenti:
– promuovere l’attuazione della convenzione di New York e degli altri strumenti internazionali in materia di tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, nonché del diritto della persona di minore età a essere accolta ed educata prioritariamente nella propria famiglia e, se necessario, in un altro ambito familiare di appoggio o sostitutivo;
– verificare che alle persone di minore età siano garantite pari opportunità nell’accesso alle cure e nell’esercizio del loro diritto alla salute, e pari opportunità nell’accesso all’istruzione anche durante la degenza e nei periodi di cura;
– esprimere, sul piano nazionale, il proprio parere riguardo a interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva;
– segnalare al Governo, alle Regioni o agli Enti locali e territoriali interessati, negli ambiti di rispettiva competenza, tutte le iniziative opportune per assicurare la piena promozione e tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, con particolare riferimento al diritto alla famiglia, all’educazione, all’istruzione, alla salute;
– segnalare in casi di emergenza alle autorità giudiziarie e agli organi competenti la presenza di persone di minore età in stato di abbandono al fine della loro presa in carico da parte delle autorità competenti;
– esprimere il proprio parere sul rapporto che il Governo presenta periodicamente al Comitato dei diritti del fanciullo ai sensi dell’art.44 della Convenzione di New York da allegare al rapporto stesso;
– diffondere la conoscenza dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza promuovendo iniziative per la sensibilizzazione e la diffusione della cultura dell’infanzia e dell’adolescenza, finalizzata al riconoscimento dei minori come soggetti titolari di diritti;
– favorire lo sviluppo della cultura della mediazione e di ogni altro istituto, atto a prevenire o a risolvere con accordi conflitti che coinvolgano persone di minore età stimolando la formazione degli operatori del settore.
È importante sottolineare che chiunque può rivolgersi al Garante anche attraverso numeri telefonici di pubblica utilità gratuiti per la segnalazione di violazioni ovvero di situazioni di rischio, di violazione dei diritti delle persone di minore età, con l’avvertenza che le procedure e le modalità di presentazione delle segnalazioni sono stabilite con determinazione dell’autorità garante e assicurano la semplicità delle forme d’accesso all’ufficio dell’autorità medesima anche attraverso strumenti telematici (art.6).
Altre norme, infine, disciplinano le informazioni, gli accertamenti e i controlli che può effettuare il garante (art.4), l’organizzazione dell’ufficio (art.5), la copertura finanziaria (art.6)[2].
Tale tutela può essere realizzata solo se il soggetto nominato è libero di agire in completa autonomia ed indipendenza dal potere esecutivo e dal potere legislativo e, riportando il pensiero che Paolo De Stefani formulava già nel 2007, “ … gli devono essere attribuite lo risorse finanziarie, logistiche e di personale necessarie per svolgere efficacemente la propria attività…”.
Fondamento e scopo precipuo della legge istitutiva del garante è, come chiaramente si desume dalla disamina effettuata, la centralità e la visibilità del minore con le sue esigenze, le sue rivendicazioni in tutti i contesti come soggetto di diritto e come partecipe e legittimo contraddittore nella società.
Posto che obiettivo preminente della legge è l’interesse superiore del bambino, è indubbio che qualunque azione deve essere esaminata in base alle possibili conseguenze sul bambino.
In tale prospettiva il garante ha l’obbligo di:
– formulare pareri sul Piano nazionale infanzia e sul Rapporto governativo al Comitato ONU riguardo ai diritti e al Governo e al Parlamento circa i disegni di legge;
– realizzare ricerche e studi in sinergia con le istituzioni competenti in materia (la Commissione parlamentare per l’infanzia, l’Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, il Centro nazionale di documentazione e analisi sull’infanzia e l’adolescenza);
– interagire col sistema della giustizia minorile (denunce alla procura e al tribunale per i minorenni) e con il sistema dei servizi socio-sanitari per la tutela amministrativa;
– dare voce ai diritti dell’infanzia mediante segnalazioni, pareri, raccomandazioni e interventi nei procedimenti amministrativi ove sussistano fattori di rischio o di danno per bambini o adolescenti.
Spetta, infine, al garante una serie di poteri e prerogative ampia, discrezionale e residuale, mirata ovviamente all’interesse preminente del minore e che è riassumibile come segue:
– accogliere segnalazioni di violazione di diritti dal minore stesso, dalla famiglia, dalla scuola, da associazioni ed enti;
– poter fornire informazioni sulle modalità di tutela e di esercizio dei diritti medesimi;
– potere anche d’ufficio raccomandare alle amministrazioni competenti l’adozione di interventi d’aiuto e sostegno in favore del minore e chiedere l’adozione di specifici provvedimenti in caso di omissione;
– poter chiedere la modifica di provvedimenti e richiamare le amministrazioni competenti a considerare come preminente il superiore interesse del fanciullo;
– potere intervenire nei procedimenti civili nei quali sia coinvolto un minore, prendere visione degli atti, impugnare i provvedimenti, svolgere attività di indagine e informazione in relazione alla violazione dei diritti dei minori di cui abbia conoscenza,
trasmettere segnalazioni al pubblico Ministero e al Giudice tutelare.
Si può, pertanto, sul garante nazionale ribadire che la sua istituzione è una significativa opportunità per l’approfondimento ed il consolidamento di una cultura puorocentrica volta alla realizzazione, in sinergia con tutti i soggetti che in ambito nazionale ed internazionale operano nel campo delle tematiche minorili, delle politiche per l’infanzia e l’adolescenza.
Presidente Child’s Friends
