Le autorità indipendenti :il Garante dei diritti dell’infanzia e dell’ adolescenza
La peculiare posizione di quei soggetti in età evolutiva che, stante la loro minore età, non
sono in grado di provvedere autonomamente ai propri bisogni ed interessi è sempre stata
considerata, nelle varie esperienze giuridiche, degna di rilevanza.
La tutela, predisposta dai vari legislatori che si sono succeduti nel tempo, presenta sfaccettature e sfumature diverse, legate al diverso contesto storico, cui corrispondono prospettive peculiari di ciascuna società, nonché un diverso grado di sensibilità giuridica e proprie modalità di approccio alle problematiche e alle loro soluzioni.
La realtà odierna, se da un lato mostra ancora delle situazioni di disagio e rischio minorile dall’altro cristallizza una sensibilità giuridica di tutela della persona minore.
Abbiamo assistito, infatti, ad un processo di continua emersione dei diritti del minore nel quale, se inizialmente il minore è preso in considerazione dall’Ordinamento quale “strumento” per la tutela dei diritti genitoriali egli è divenuto poi “oggetto”di protezione all’interno della famiglia ed in fine “soggetto” portatore di interessi e titolare di diritti soggettivi perfetti inviolabili, individuali, autonomi ed azionabili.
Questo inarrestabile processo ha imposto, altresì, una modifica dell’attività statale in difesa dei minori, e, dunque, la trasformazione dell’impegno cui è chiamato l’Ordinamento da mero atto d’intervento assistenziale e sociale ad un vera e propria attività di tutela e controllo volta alla realizzazione ed effettivo esercizio dei diritti del minore.
Già con la Convenzione di New York del 1989 sui diritti del fanciullo gli Stati firmatari si erano impegnati alla creazione di istituzioni specifiche, incaricate di vigilare sul benessere e garanzia dei diritti dei minori. All’uopo, l’art. 43 della Convenzione istituiva il Comitato dei diritti del fanciullo preposto al monitoraggio dei provvedimenti adottati dai singoli Stati per verificare l’effettivo esercizio dei diritti riconosciuti dalla Convenzione.
Per la realizzazione dell’interesse sopra indicato la successiva Convenzione di Strasburgo sull’esercizio dei diritti dei fanciulli prevedeva, nel 1996, la costituzione di appositi organi preposti alla promozione ed esercizio dei diritti dei minori, Da ultimo, l’Assemblea delle Nazioni Unite ribadiva nel 2002 –come già sollecitato con la Risoluzione Ass. Gen. ONU 48/134 del 1993- l’impegno per la istituzione di organismi come i difensori civici indipendenti per l’infanzia.
Le origini della figura del garante per l’infanzia possono essere rinvenute nell’ Ombudsman per i minori svedese, l’ufficio autonomo di garanzia costituzionale, che risale addirittura al 1809, venne istituito con il compito di difendere i diritti dei minori dall’abuso di potere da parte dello Stato.
L’Authority, caratterizzata sin dall’inizio dall’indipendenza, aveva il compito di essere il tramite tra il minore-cittadino e lo Stato così come testimoniato dalle le origini norrene del termine che letteralmente può essere tradotto con “uomo che funge da tramite”.
Negli anni seguenti la figura dell’Autorità indipendente venne istituita anche in altri paesi europei partendo da quelli del nord per arrivare sino ai nostri giorni ad essere conosciuta in quasi tutto il territorio continentale.
Le forme scelte dai vari Stati per la istituzione dell’Authority sono diverse, in alcuni Stati si è preferito farla operare quale organo monocratico di nomina governativa o parlamentare, in altri, quale Garante regionale.
In Italia il Garante per l’infanzia ed adolescenza è stato istituito a livello regionale e nazionale.
Il Garante regionale è istituito attraverso una legislazione regionale ad hoc, ed assume, nelle diverse regioni, la forma collegiale oppure quella monocratica. Si tratta di una Authority le cui funzioni attengono principalmente la promozione, formazione, ricerca e diffusione di una cultura rispettosa dei diritti dell’infanzia, ma anche potere di segnalazione di situazioni di rischio e potere di vigilanza sull’assistenza fornita ai minori.
Nell’ambito dei poteri conferiti dall’art. 44 della Convenzione di New York, il Comitato sui diritti dell’infanzia, in riscontro al Rapporto periodico presentato dallo Stato italiano il 21marzo 2000 -e già precedentemente le Convenzioni di New York, Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle liberta fondamentali, e la Convenzione Europea sull’esercizio del diritto dei fanciulli di Strasburgo- aveva evidenziato la necessita di una istituzione nazionale indipendente per la tutela dei minori.
Il Comitato sui diritti dell’infanzia nelle relazioni conclusive 2003, infatti, pur riconoscendo l’importanza dell’istituzione della Commissione parlamentare per l’infanzia e dell’Osservatorio nazionale per l’infanzia, “prende nota dell’istituzione di Uffici del difensore pubblico per l’infanzia in quattro Regioni e degli sforzi compiuti affinchè venga istituito un garante per l’infanzia a livello nazionale (tra cui i disegni di legge in discussione in Parlamento), ma esprime preoccupazione per la mancanza di un meccanismo centrale indipendente per il controllo dell’applicazione della Convenzione, incaricato di ricevere e indirizzare ai livelli regionali e nazionali le denunce individuali di bambini. Il Comitato raccomanda che lo Stato parte completi i suoi sforzi per istituire un garante nazionale indipendente per l’infanzia”.
E’ solo con la legge n.112 del 12 luglio 2011 che l’Italia istituisce il Garante nazionale per l’infanzia e adolescenza, organo monocratico con poteri autonomi di organizzazione, indipendenza amministrativa e senza vincoli di subordinazione gerarchica.
Al Garante nazionale sono assegnate funzioni di promozione, collaborazione, garanzia, oltre a competenze consultive, di proposta, informazione ed ascolto dei minori.
Viene così finalmente data completa attuazione all’ art. 31 della Costituzione e alle richieste del Comitato sui diritti dell’infanzia.
I Garanti sono istituti a tutela di diritti civili e sono caratterizzati da indipendenza e imparzialità; in questo senso le autorità indipendenti assumono caratteri diversi dalle autorità amministrative in senso stretto, poiché non soggette a direttive o indirizzi dell’autorità di governo.
Anche al fine di mantenere una autonomia sostanziale, la titolarità delle Authorities è, infatti, incompatibile con alcune cariche istituzionali.
Le funzioni delle Authority sono quelle tipiche di tutte le autorità indipendenti :
– regolazione
– intervento nei procedimenti amministrativi e giurisdizionali
– autorizzazione e di sanzione.
– controllo
Si tratta di attività che non debbono scontrarsi, ma coniugarsi con quelle esercitate dal Governo ed Enti locali.
L’interazione delle autorità indipendenti regionali con il garante nazionale consente di trasporre le singole esigenze dei minori ad una dimensione internazionale. Con la L 112/11 è stata, infatti, istituita la Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, presieduta dall’Autorità nazionale e composta dai garanti regionali o da figure analoghe, ove istituite, per promuovere l’adozione di linee d’azione comuni ed individuare forme per un costante scambio di dati e di informazioni.
La Regione Calabria ha istituito il Garante per l’infanzia e adolescenza con la L.R. 28/2004 che attribuisce all’Authority, oltre a funzioni di promozione della tutela dell’infanzia, compiti di vigilanza, sollecitazione, promozione, formulazione di proposte e rilievi su atti normativi e di indirizzo.
Il Garante regionale, quindi, è chiamato a vigilare sull’applicazione delle convenzioni internazionali e leggi nazionali per la tutela dei minori; è, dunque, compito del Garante valutare la conformità dell’operato degli enti locali al rispetto, promozione e completa attuazione dei diritti dei minori sopra evidenziati, con particolare attuazione del diritto dei minori alla salute, diritto alla vita di relazione, diritto allo studio, diritto a crescere ed essere educati nella propria famiglia ex L 184/83. Per la realizzazione di tale obiettivo sono conferiti al Garante una serie di strumenti:
– potere di raccogliere le segnalazioni afferenti alla violazione dei diritti dei minori
– sollecitazione dell’operato degli enti locali
– segnalazione di ogni fattore di rischio o danno dei minori.
– formulazione di proposte e rilievi su atti normativi e di indirizzo riguardanti l’infanzia, l’adolescenza e la famiglia di competenza della Regione, province e Comuni.
– promuove interventi sostitutivi in caso di inadempienza o gravi ritardi nell’azione degli Enti locali e tutela dei minori.